Watercrisis in 2027 (deel 1): lastig vaarwater voor bouw, boeren en industrie?
Stikstofcrisis, mestcrisis, asielcrisis en meer: het gaat in Nederland veel over crises. Bij de veelbesproken stikstofcrisis ging plots in 2019 voor veel natuurvergunningen de juridische onderbouwing onderuit. Een van de hoogste bestuursrechters, de Raad van State, oordeelde toen namelijk dat de zogeheten Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) niet de juridische toets der kritiek kon doorstaan. Echt ‘op slot’ ging de vergunningverlening niet, maar veel moeilijker is het tot op de dag van vandaag hierdoor wel.
Nu dreigt hier een vergelijkbare juridische schep bovenop te komen. In 2027 verstrijkt namelijk na maar liefst 27 jaar dé deadline van de Kaderrichtlijn Water (hierna: KRW)[1]. Heel kortgezegd moeten tegen die tijd alle relevante wateren in Europa van goede kwaliteit zijn.
Waterkwaliteit in Nederland: Hoe staat het ervoor?
Hoewel Nederland bekendstaat als waterland, is onze waterland een van de slechtste van Europa. Dit blijkt onder meer uit een rapport van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM). Er is meer actie nodig om de doelen van de KRW tijdig te behalen.[2] Het RIVM haakt daarmee aan bij andere instituten die ook vergelijkbare waarschuwingen hebben geuit, zoals de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli). Zij uitte vorig jaar harde woorden over de ingezette koers in Nederland:
“Het baart ons echter zorgen dat al dit beleid, vaststaand en aangekondigd, vrijblijvend is geformuleerd en niet of onvoldoende wordt uitgevoerd. Wij concluderen dat als gevolg hiervan de KRW-doelen niet worden gehaald. Dit vormt een bedreiging voor onder andere de gezondheid, de natuur, de productie van drinkwater, de (levensmiddelen)industrie en de landbouw. Tevens zijn juridische consequenties te verwachten.[3]”
We zullen het er allemaal over eens zijn dat water van levensbelang is, maar dit probleem klinkt toch wel erg omvangrijk en abstract. Wat is er dan precies mis met het Nederlandse water? Als we het immers hebben over die normen voor waterkwaliteit: hoe slecht is slecht en hoe goed is goed? Wellicht wilt u aan de slag met een project dat enigszins met water van doen heeft; hoe kunt u dan te maken krijgen met de KRW onder de Omgevingswet? En is die deadline in 2027 nu eigenlijk wel zo hard? In deze nieuwe blogreeks behandel ik dit soort thema’s – om zo de Kaderrichtlijn Water behapbaar(der) te maken.
Wat is de Kaderrichtlijn Water (KRW)?
Voordat ik deze eerste blog afsluit, wil ik nog schetsen wat de KRW inhoudt. Wat voor document is dit nu eigenlijk en wat regelt het?
Het karakter van de richtlijn
De KRW is een Europese richtlijn. Een richtlijn is in feite een bindende opdracht aan de lidstaten van de Europese Unie om bepaalde regels in wet- en regelgeving uit te werken en doelen te behalen. De vraag is daarbij vaak: hebben de overheden van de lidstaten deze opdracht uiteindelijk goed uitgevoerd? Zo nee, dan zitten daar juridisch afdwingbare consequenties aan en daarom is en blijft de KRW op zichzelf relevant.
De KRW begint met een overweging van het Europees Parlement en de Raad die de insteek van de richtlijn weergeeft:
“Water is geen gewone handelswaar, maar een erfgoed dat als zodanig beschermd, verdedigd en behandeld moet worden”.[4]
Onderdelen waterkwaliteit
In een notendop gaat de KRW dan ook over bescherming van waterkwaliteit in Europa. De KRW maakt hiervoor een onderscheid in oppervlaktewater en grondwater. Voor oppervlaktewateren geldt dat voor de kwaliteit wordt gekeken naar de situatie ter plaatse voor planten en dieren – ecologie dus – en naar de chemische toestand. Wat betreft grondwater kijkt men naar de aanwezige hoeveelheid grondwater en naar de chemische toestand daarvan.[5] De bijlagen bij de KRW geven uitgebreide handvatten voor de beoordeling van de kwaliteit. Hebben we het bijvoorbeeld over de ecologische toestand van een meer, dan kun je denken aan het biologische element ‘Samenstelling, abundantie en leeftijdsopbouw van de visfauna’. Dit kwaliteitselement wordt beoordeeld met de allerbeste kwaliteitsstatus, ‘zeer goed’, wanneer wordt voldaan aan de volgende (ja, vrij technische) norm:
Samenstelling en abundantie van de soorten komen geheel of vrijwel geheel overeen met de onverstoorde staat. Alle typespecifieke voor verstoring gevoelige soorten zijn aanwezig.
De leeftijdsopbouw van de visgemeenschappen vertoont weinig tekenen van antropogene verstoring en wijst niet op een verstoring in de voortplanting of ontwikkeling van een bepaalde soort.[6]
De belangrijkste verplichtingen
Wat voor verplichtingen koppelt de KRW vervolgens aan deze toestand? Ik noem twee belangrijke:
1. Geen achteruitgang van de waterkwaliteit: Dit wordt ook wel de ‘standstill-bepaling’ genoemd, wat betekent dat de waterkwaliteit niet verder mag verslechteren.
2. Verbeterdoelstelling voor 2027: Tegen deze datum moeten alle relevante oppervlakte- en grondwaterlichamen de kwaliteitsstatus ‘goed’ hebben bereikt. Dit is de verbeterdoelstelling.
Uitzonderingen zijn mogelijk voor specifieke waterlichamen, maar slechts onder zeer strenge voorwaarden.[7] Verder geldt het strenge one-out-all-out-principe. Dit betekent dat het slechtste kwaliteitselement steeds de gehele kwaliteit bepaalt. Een extreem voorbeeld: als één element ‘slecht’ scoort en alle overige elementen ‘zeer goed’, dan is de toestand van het water alsnog volmondig ‘slecht’.[8]
[1] Richtlijn 2000/60/EG van het Europees parlement en de Raad van 23 oktober 2000.
[2] Evaluatie maatregelen bescherming drinkwaterbronnen: Landelijke beeld van de uitvoeringsprogramma’s bij gebiedsdossiers drinkwaterwinningen, Bilthoven: RIVM 2024, p. 16-18 en 47-48.
[3] Goed water goed geregeld (Rli-advies van 11 mei 2023 aan de minister van IenW), Den Haag: Rli 2023, p. 21
[4] Préambule bij de KRW, onder 1.
[5] Artikel 4 van de KRW.
[6] Tabel 1.2 van Bijlage V van de KRW.
[7] Zie opnieuw artikel 4 van de KRW.
[8] Zie bijvoorbeeld voor ecologie paragraaf 1.4.2 van Bijlage V van de KRW.