Bestuursorganen, wacht niet op het Wetsvoorstel versterking waarborgfunctie Awb!

Het wetsvoorstel bevindt zich momenteel in de fase van openbare internetconsultatie. Het gehele pakket aan voorgestelde wijzigingen van de Awb betreft wijzigingen van de tekst van de wet, maar lang niet alles in dit pakket is ook een wijziging van het recht. 

De voorgestelde wijzigingen van de Awb variëren van echte veranderingen tot updates en verduidelijkingen:  

1. Werkelijke veranderingen

Een deel van de voorstellen levert daadwerkelijke veranderingen op in het bestuursrecht. Het wetsvoorstel maakt het bijvoorbeeld mogelijk dat rechters wetten kunnen toetsen aan het evenredigheidsbeginsel, zonder de huidige beperking dat de wetgever iets 'over het hoofd' moet hebben gezien. Ook introduceert het een financiële kwijtscheldingsbevoegdheid voor bestuursorganen. Dit garandeert een financiële maatwerkmogelijkheid voor bestuursorganen ten aanzien van burgers die het hoofd niet of nauwelijks boven water kunnen houden⁴.

2. Onderhoud van de Awb

Een deel van de voorstellen moet vooral gezien worden als een ‘onderhoudsbeurt’ van de Awb. Sommige voorstellen leggen ontwikkelingen uit de rechtspraak vast. Zo wordt de zinsnede ‘wegens bijzondere omstandigheden’ in artikel 4:84 van de Awb geschrapt, omdat rechters al accepteren dat ook ‘gewone’ omstandigheden kunnen maken dat een beleidsregel buiten toepassing blijft.

3. Dubbelingen 

Sommige voorstellen lijken bevoegdheden en plichten te herhalen die al bestaan, zoals de verplichting voor bestuursorganen om ‘begrijpelijk’ te motiveren. Dit dient meer als een signaalfunctie voor cultuurverandering dan als materiële wijziging van het recht.

De laatste twee categorieën beslaan een groot deel van de voorgestelde wijzigingen. De Awb biedt nu al mogelijkheden om aan de slag te gaan. De opstellers van het wetsvoorstel willen dat overheden zich hier meer bewust van zijn en er meer gebruik van maken.

Twee recente uitspraken van de grote kamer van het College van Beroep voor het bedrijfsleven⁵ laten zien wat er nu al mogelijk is met het huidige Awb:    

1. Uitspraak van 26 maart 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:190):

Deze uitspraak bepaalt dat regels⁶ in individuele gevallen buiten toepassing kunnen blijven, zelfs als de regel dwingend geformuleerd is.  

Ook voor bestuursorganen is dit een zeer relevante uitspraak. Want hoewel het aan de rechter voorbehouden is om een bepaling in zijn algemeenheid onverbindend te verklaren, móéten bestuursorganen in beginsel een bepaling in een concreet geval buiten toepassing laten als de evenredigheid hiertoe aanleiding geeft. Tegenwoordig dus ook als de bepaling dwingend geformuleerd is. Maar zoals Widdershoven al in een conclusie in 2017 vaststelde: het komt slechts zeer zelden voor dat een bestuursorgaan uit eigen beweging een bepaling buiten toepassing laat⁷. Uit oogpunt van de rechtszekerheid is terughoudendheid op zijn plek met het buiten toepassing laten van bepalingen, maar met deze recente uitspraak indachtig meen ik dat het anno 2024 voor overheden interessant is om eens te beschouwen hoe het middel van buiten toepassing laten in de eigen beslispraktijk leeft.

2. Uitspraak van 30 januari 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:31):

Deze uitspraak stelt dat bestuursorganen en rechters soepeler moeten omgaan met te laat ingediende bezwaar- of (hoger)beroepschriften, en benadrukt een individuele, contextuele benadering.  

Het CBb noemt een aantal ‘nieuwe’ factoren die betrokken kunnen worden bij de boordeling van de verschoonbaarheid. Een belangrijk detail om in deze blog te benoemen is dat het CBb bestuursorganen en rechters oproept om geen onnodig hoge eisen (meer) te stellen aan het bewijs voor verschoonbaarheid is bepaalde gevallen. Soms zal er zelfs nadrukkelijk bewijsvoorlichting moeten worden gegeven. Ook op dit punt moeten overheden vermoedelijk meer dan voorheen proactief aan de slag. Hoe deze verstrekkende uitspraak nu precies vorm moet krijgen in de praktijk, zal de komende tijd een punt van aandacht blijven voor bestuursorganen en –rechter

Bestuursorganen moeten niet wachten op het Wetsvoorstel versterking waarborgfunctie Awb. Zowel het wetsvoorstel als de uitspraken laten zien dat de waarborgfunctie van de Awb nu al versterkt kan worden. Bestuursorganen moeten kritisch kijken naar hoe zij de Awb gebruiken. De waarborgfunctie werkt alleen als beslissers precies weten wat moet en wat mag. Dit vergt ook creativiteit, lef en empathie. 

Een meer burgergerichte overheid kan nu al gerealiseerd worden. Het wetsvoorstel maakt de gereedschapskist hooguit wat voller.

[1] De memorie van toelichting bij het wetsvoorstel wijst er in de inleiding nog wel op dat óók andere wet- en regelgeving op zichzelf voldoende mensgericht moet zijn – niet alleen de Awb.

[2] Ik verwijs hiervoor in de eerste plaats naar de memorie van toelichting zelve en de externe reacties op de preconsultatie bij het wetsvoorstel, momenteel te vinden op www.internetconsultatie.nl. Schlössels en Albers in JBPL 2023/7 plaatsen het wetsvoorstel mijns inziens op nuchtere wijze in historisch perspectief.

[3] Zoals bestuursrechters mutatis mutandis hebben gedaan in hun reflectietrajecten. Zie bijvoorbeeld ‘Lessen uit de kinderopvangtoeslagzaken: Reflectierapporten van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State’ van november 2021 en ‘Recht vinden bij de rechtbank: Lessen uit kinderopvangtoeslagzaken’ van oktober 2021.

[4] In de reacties op de preconsultatie zetten de hogerberoepscolleges hun vraagtekens bij deze wijziging van het evenredigheidsbeginsel: hoe verhoudt dit zich tot het (in het wetsvoorstel ongewijzigde) toetsingsverbod van artikel 120 van de Grondwet? Ik vraag mij ook af in hoeverre deze voorgestelde wijziging niet een oplossing is op zoek naar een probleem. Immers, zelfs de problematische kindertoeslagenjurisprudentie van de Afdeling kon in ECLI:NL:RVS:2023:772 ‘gewoon’ verholpen worden zonder dat dit schuurde met het toetsingsverbod. Het probleem lag immers in een te stringente uitleg van de wet.

De nieuwe financiële kwijtscheldingsbevoegdheid wordt in de externe reacties op van de preconsultatie daarentegen met meer enthousiasme ontvangen.

[5] NB: In de grote kamer zitten ook staatsraden/raadsheren van de andere hogerberoepscolleges - dit met oog op de rechtseenheid.

[6] Zegge: algemeen verbindende voorschriften.

[7] Conclusie van 22 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3557, onder 5.9.

Meer weten of dit in de praktijk brengen bij uw organisatie? Neem contact op met Gert-Jan Tingen.