Overgangsrecht handhavingsbesluiten onder de Omgevingswet: de Afdeling schept duidelijkheid

Het overgangsrecht dat van toepassing is op bestuurlijke sanctiebesluiten is vastgelegd in de artikelen 4.22 en 4.23 Iw Ow. Artikel 4.23 Iw Ow bepaalt dat het oude recht[1] van toepassing blijft als een overtreding vóór 1 januari 2024 is begonnen en het sanctiebesluit vóór deze datum is opgelegd.  

Op besluiten over handhavingsverzoeken blijft het oude recht van toepassing als het verzoek vóór 1 januari 2024 is ingediend. Dit is geregeld in artikel 4.3, aanhef en onder a Iw Ow.

Als de materiële normstelling van de overtreding na 1 januari 2024 is gewijzigd ten opzichte van het recht zoals dat gold op het moment van het handhavingsverzoek of het bestuurlijk sanctiebesluit, dan moet het bestuursorgaan in het besluit over het handhavingsverzoek of bezwaar beoordelen of er onder het nieuwe recht nog steeds sprake is van een overtreding. Als de gesanctioneerde gedraging onder het nieuwe recht (gedeeltelijk) niet meer verboden is, moet het bestuursorgaan het primaire besluit per 1 januari 2024 herroepen voor zover het betrekking heeft op de situatie die na deze datum niet meer verboden is.[2]

De Afdeling overweegt dat artikel 4.23 Iw Ow niet gaat over de beantwoording van de vraag of er sprake is van concreet zicht op legalisatie van de overtreding. Bij de beantwoording van die vraag zijn de Omgevingswet en de daarbij behorende omgevingsrechtelijke regels van belang. Bij beoordeling van de vraag of sprake is van concreet zicht op legalisatie is namelijk het materiële recht zoals dat geldt op het moment van het nemen van het besluit op bezwaar relevant.

In de situatie dat het bestuursorgaan een bestuurlijk sanctiebesluit heeft opgelegd vóór 1 januari 2024, maar de daarin gestelde overtreding wordt bestreden, geldt dat het oude recht van toepassing is. Ondanks dat in dat geval mogelijk niet wordt voldaan aan het vereiste van artikel 4.23, eerste lid, aanhef Iw Ow – dat bepaalt dat een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of klaarblijkelijk dreigde voor 1 januari 2024 – brengt een redelijke uitleg van artikel 4.23 Iw Ow met zich mee dat het oude recht van toepassing blijft op het bestuurlijk sanctiebesluit.[3]

Als hoofdregel geldt dat het bestuursorgaan op grond van artikel 7:11 van de Awb het primaire besluit op grondslag van het bezwaar moet heroverwegen. Daarbij moet getoetst worden aan het recht zoals dat op dat moment geldt. Dit geldt ook als er een nieuw besluit moet worden genomen na vernietiging door de rechter. Voor bestuurlijke sanctiebesluiten geldt daarbij dat het bestuursorgaan moet onderzoeken of de gedraging ten tijde van het oorspronkelijke besluit heeft plaatsgevonden en toen verboden was.  

Als het bestuursorgaan bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar tot de conclusie komt dat de gesanctioneerde gedraging ten tijde van het primaire besluit niet heeft plaatsgevonden of niet verboden was, dan moet het bestuursorgaan het primaire besluit herroepen. Deze toetsing vindt plaats volgens het oude recht, omdat het primaire besluit vóór 1 januari 2024 is genomen.

  Komt het bestuursorgaan bij een nieuw te nemen besluit op bezwaar tot de conclusie dat de gedraging ten tijde van het primaire besluit wel heeft plaatsgevonden en verboden was, dan moet het bestuursorgaan in het kader van de volledige heroverweging in bezwaar onderzoeken of de gesanctioneerde gedraging onder het nieuwe recht nog steeds verboden is. Als dat het geval is, blijft het oude recht van toepassing. Als de gedraging onder het nieuwe recht (gedeeltelijk) niet meer verboden is, moet het primaire besluit per 1 januari 2024 worden herroepen voor zover het betrekking heeft op de situatie die niet meer verboden is.

Als het bestuursorgaan vóór 1 januari 2024 in de voorbereiding op een handhavingsbesluit toepassing heeft gegeven aan artikel 4:8 van de Awb,[4] dan blijft het oude recht van toepassing. Dit geldt ook als het besluit na deze datum is genomen.  

Heeft het bestuursorgaan dit artikel niet toegepast, dan is het toepasselijk recht afhankelijk van het moment waarop het bestuurlijk sanctiebesluit is opgelegd. Als het besluit na 1 januari 2024 is opgelegd, dan is het nieuwe recht op de besluitvorming van toepassing. Voor bestuurlijke sanctiebesluiten die vóor deze datum zijn opgelegd, geldt dat het oude recht op de besluitvorming van toepassing is. Dit volgt uit de artikelen 4.5 en 4.23 Iw Ow.

Het overgangsrecht van artikel 4.23 Iw Ow is van toepassing op de last onder bestuursdwang totdat dit besluit onherroepelijk is geworden of tot de bestuursdwangbeschikking is ingetrokken of vervallen.

Het overgangsrecht is op het dwangsombesluit van toepassing tot het moment waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald of de last is opgeheven. Dit geldt ook als er nog een procedure loopt ten aanzien van het dwangsombesluit: het dwangsombesluit is onder het oude recht tot stand gekomen en de rechter toetst het besluit aan het recht dat gold op het moment waarop het besluit is genomen. 

Een redelijke uitleg van artikel 4.23 Iw Ow brengt volgens de Afdeling met zich mee dat ook wanneer de rechter het in bezwaar gehandhaafde dwangsombesluit vernietigt, het oude recht op het nieuw te nemen besluit op bezwaar van toepassing blijft.[5]  

Het overgangsrecht is beperkter in de situatie dat een gedraging onder het oude recht een overtreding was, maar dat onder het nieuwe recht (gedeeltelijk) niet meer is. Het bestuursorgaan kan de betrokkene dan vanwege de overtreding onder het oude recht niet langer gelasten deze gedraging te beëindigen.

Op een besluit waarin het bestuursorgaan een vóór 1 januari 2024 ingediend handhavingsverzoek afwijst, blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a Iw Ow het oude recht van toepassing tot het moment dat het besluit onherroepelijk wordt.  

Als het bestuursorgaan naar aanleiding van een handhavingsverzoek wel besluit om een bestuurlijke sanctie op te leggen, zijn er op hoofdlijnen twee situaties te onderscheiden:  

• Situatie 1: zowel aanvraag als sanctie voor 1 januari 2024 

Als een belanghebbende vóór 1 januari 2024 een handhavingsverzoek heeft gedaan en het bestuursorgaan voor die datum een bestuurlijke sanctie heeft opgelegd, geldt artikel 4.23 Iw Ow. Het tweede lid van dit artikel bepaalt namelijk dat afdeling 4.1 (dus inclusief artikel 4.3 Iw Ow) in die gevallen niet van toepassing is. Het oude recht blijft dus gelden.   

• Situatie 2: aanvraag voor- en sanctie na 1 januari 2024 

In de situatie dat een belanghebbende vóór 1 januari 2024 een handhavingsverzoek heeft gedaan, maar het bestuursorgaan na die datum een bestuurlijke sanctie heeft opgelegd, geldt artikel 4.3 Iw Ow. Het oude recht blijft van toepassing tot het moment dat het besluit onherroepelijk is geworden, ook al is het besluit na 1 januari 2024 genomen. Artikel 4.23 Iw Ow geldt in dit geval niet omdat de sanctie na 1 januari 2024 is opgelegd.    

Ook in dit geval geldt dat het overgangsrecht beperkter is in de situatie dat een gedraging onder het oude recht een overtreding was, maar dat onder het nieuwe recht (gedeeltelijk) niet meer is. Het bestuursorgaan kan de betrokkene dan vanwege de overtreding onder het oude recht niet langer gelasten deze gedraging te beëindigen.

[1] Zoals dat gold voor de invoering van de Omgevingswet op 1 januari 2024.

[2] Een andere uitleg van artikel 4.23 Iw Ow zou volgens de Afdeling onredelijk zijn, omdat er anders een sanctie zou worden opgelegd voor een gedraging die onder het nieu

[3] De Afdeling overweegt dat een andere uitleg in strijd zou zijn met het rechtszekerheidsbeginsel, omdat het toepasselijk recht in lopende handhavingsprocedures dan kan wijzigen afhankelijk van de beantwoording van de vraag of er sprake is van een overtreding.

[4] Artikel 4:8 Awb regelt de hoorplicht ten aanzien van andere belanghebbenden dan de aanvrager.  

[5] De Afdeling vindt steun voor deze uitleg in de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever om eerbiedigende werking toe te kennen aan lopende handhavingsprocedures.