Branchering en detailhandel duidelijk
Met dank aan Appingedam!
Na zes jaar procederen, weten we eindelijk dat het mag en hoe het moet: een brancheringsregeling in een bestemmingsplan. In de uitspraak van 24 juli 2019 heeft de Raad van State vastgesteld dat de gemeente Appingedam in het bestemmingsplan “Stad Appingedam” een brancheringsbeperking mocht opnemen. Die brancheringsbeperking hield in dat op het Woonplein aan de rand van Appingedam “normale” detailhandel geweerd werd.
Het Europese Hof van Justitie oordeelde in deze zaak op 30 januari 2018 dat de Europese Dienstenrichtlijn van toepassing is op detailhandel, maar ook dat die Dienstenrichtlijn zich niet per se verzet tegen regulering van detailhandel in een bestemmingsplan. Wel moet zo’n regeling aan strenge eisen voldoen. Zo’n regeling:
- mag niet discrimineren naar nationaliteit
- moet gerechtvaardigd zijn vanwege een dwingende reden van algemeen belang (bijvoorbeeld voorkomen van leegstand)
- moet evenredig zijn. Dat betekent dat de eisen a) geschikt moeten zijn om het doel te bereiken, b) niet veder gaan dan strikt noodzakelijk en er c) niet met andere, minder verstrekkende maatregelen kan worden volstaan.
In juni 2018 oordeelde de Raad van State in een tussenuitspraak dat de gemeente Appingedam in het bestemmingsplan niet goed had onderbouwd dat aan die voorwaarden was voldaan. De gemeente Appingedam kreeg de gelegenheid om nader te onderbouwen waarom de branchering nodig en volledig was. Dat heeft de gemeente Appingedam gedaan, onder meer door nieuw onderzoek. In de uitspraak van 24 juli 2019 blijkt dat de gemeente met dat onderzoek heeft aangetoond dat aan de voorwaarden die het Hof van Justitie formuleerde is voldaan.
Wat kunnen we praktisch leren uit al deze ‘Damster’ uitspraken:
- In de eerste plaats dat de leefbaarheid van het stadscentrum en het voorkomen van leegstand in binnenstedelijk gebied branchering in perifere gebieden kan rechtvaardigen.
- De op algemene ervaringsregels gebaseerde veronderstelling dat er een oorzakelijk verband bestaat tussen enerzijds regulering van de vestigingsmogelijkheden voor winkels en anderzijds het behoud van de dynamiek en de leefbaarheid van een stadscentrum, zijn op zichzelf onvoldoende rechtvaardiging voor zo’n brancheringsregeling.
- Die algemene stelling over de effectiviteit van de maatregel moet worden onderbouwd op basis van een analyse met specifieke – lokale – gegevens. Daarbij moeten twee stappen worden gezet:
- resultaten van onderzoek naar de effectiviteit van ruimtelijke detailhandelsbeleid op landelijk, provinciaal of lokaal niveau, of gegevens ontleend aan Koopstromenonderzoek
- beoordelen in hoeverre deze onderzoeken toepasbaar zijn op de specifieke lokale situatie (de vertaalslag).
In de zaak Appingedam ging het over “branchering” tussen reguliere en perifere detailhandel. Ook een oppervlaktebeperking (van een supermarkt) is volgens de Raad van State een maatregel die moet worden getoetst aan de hiervoor genoemde criteria uit de Dienstenrichtlijn. Het komt ook voor dat binnen de categorie perifere detailhandel onderscheid wordt gemaakt naar assortiment (bijvoorbeeld woninginrichting). Ook deze vorm van branchering wordt getoetst aan de Dienstenrichtlijn, aldus een uitspraak van de Rechtbank Noord Nederland. En die vereisten gelden naar analogie ook voor branchering in de horecasector, aldus de Raad van State.
Branchering in een onherroepelijk bestemmingsplan
Dat is allemaal goed en aardig voor nieuwe bestemmingsplannen of lopende procedures, maar wat nu als een onherroepelijk bestemmingsplan een brancheringsregeling bevat, die niet aan de (Europese) voorwaarden voldoet? In dat geval kan de bestuursrechter zo’n planregel exceptief toetsend onverbindend verklaren of buiten toepassing laten. Echter, wie een beroep doet op zo’n exceptieve toetsing, heeft een zware bewijslast. Hij moet aannemelijk maken dat het betreffende brancheringsregel ongeschikt is om zijn doel (meestal bescherming van het stadscentrum) te bewerkstelligen of onevenredig is of verder gaat dan strikt noodzakelijk. Dat lukte niet in de uitspraak over de fietsenhandel op een bedrijfsterrein Tilburg maar wel in de uitspraak van de rechtbank Amsterdam over het verbod op reguliere detailhandel op een bedrijventerrein in Diemen.
Kortom wie wil brancheren, zal dat goed – en met name toegespitst op de lokale situatie – moeten onderzoeken en onderbouwen. Omgekeerd geldt voor partijen die brancheringsregels – al dan niet in een onherroepelijk bestemmingsplan – willen aanvechten dat ook zij met goed en vooral locatiespecifiek onderzoek moeten bewijzen dat branchering helemaal niet nodig is. In beide gevallen een verzwaring van de bewijslast dus.