Het beeldkwaliteitsplan: mooi volbouwen is niet lelijk
Nederland heeft – anno 2020 – een tekort van ruim 300.000 woningen. Daarom worden de komende jaren veel woonwijken gebouwd (en gebouwen getransformeerd). Doorgaans wordt hiervoor een bestemmingsplan vastgesteld. Veel gemeenten kiezen er voor om zo’n plan aan te vullen met een beeldkwaliteitsplan: een niet in formele wetgeving geregeld en dus buitenwettelijk en vormvrij instrument. Het vormt vaak een verbindend element tussen landschap, architectuur en stedenbouw. In hoeverre het bindend is, of kan zijn, leg ik hieronder uit.
Goede ruimtelijke ordening en redelijke eisen van welstand
Als gemeente (en initiatiefnemer) wil je niet alleen dat de wijk er op tekening mooi uit ziet, maar ook in de praktijk en in de toekomst net zo mooi blijft. Juridisch kan de term ‘mooi’ vertaald en onderverdeeld worden in welstandseisen enerzijds en ruimtelijke ordening anderzijds.
De gemeenteraad kan een normerende functie toekennen aan (delen van) een beeldkwaliteitsplan in het kader van de uitvoering van en toetsing aan het bestemmingsplan. Het beeldkwaliteitsplan moet daarvoor samen met het bestemmingsplan de hele bestemmingsplanprocedure doorlopen. In de bestemmingsplanregels moet duidelijk worden verwezen naar de delen van het beeldkwaliteitsplan waaraan de raad een normerende functie wil toekennen. Die delen van het beeldkwaliteitsplan worden juridisch gezien onderdeel van de bestemmingsplanregels. Stedenbouwkundige en landschappelijke aspecten met ruimtelijke relevantie krijgen zo via het bestemmingsplan een toetsingsfunctie.
In een beeldkwaliteitsplan worden vaak niet enkel eisen gesteld aan de (stedenbouwkundige) inrichting en beplanting van het plangebied en de openbare ruimte, maar ook eisen gesteld op het gebied van plaatsing, vormgeving en het uiterlijk van bouwwerken. Zo worden zowel stedenbouwkundige, welstands- als landschapsaspecten in één beleidsdocument opgenomen.
Onderdeel laten worden van welstandsnota
Redelijke eisen van welstand zijn volgens vaste rechtspraak echter niet ruimtelijk relevant en vallen daarom buiten de reikwijdte van een goede ruimtelijke ordening. Als in de bestemmingsplanregels wordt verwezen naar delen van een beeldkwaliteitsplan die niet als ruimtelijk relevant kwalificeren, dan zijn die planregels onrechtmatig.
Als het de bedoeling is dat de welstandsaspecten in het beeldkwaliteitsplan ook een toetsingsfunctie krijgen, dan gelden er eisen aan de vaststelling van dit plan. Wanneer het beeldkwaliteitsplan welstandscriteria bevat, moet het namelijk als (onderdeel van de) welstandsnota op grond van de Woningwet vastgesteld worden door de gemeenteraad om het bindend te laten worden. Aanvragen voor omgevingsvergunningen voor de (nieuw)bouw van bouwwerken wordt alsdan getoetst aan de redelijke eisen van welstand zoals die volgen uit de welstandsnota én het beeldkwaliteitsplan wat daar een onderdeel van is/wordt.
Advies
Deze twee verschillende toetsingssporen vragen om een scherp onderscheid in stedenbouwkundige en welstandscriteria. Dit onderscheid wordt in beeldkwaliteitsplannen niet altijd gemaakt. Daardoor worden, bedoeld of onbedoeld, ook welstandscriteria in een bestemmingsplan opgenomen. Die planregels kunnen door de rechter na een exceptieve toetsing onverbindend worden geacht. En als die regels geen onderdeel uitmaken van de welstandsnota, zijn ze niet bindend. Als gemeente en initiatiefnemer is het daarom goed om dit onderscheid aan de voorkant al te maken, namelijk bij het opstellen van het beeldkwaliteitsplan en, vervolgens, de (duidelijke, concrete) planregels en de welstandsnota.