Ruimere toegang tot bestuursrechter voor milieuorganisaties. En ook voor anderen?
Sinds jaar en dag kennen wij in het bestuursrecht de fuik van artikel 6:13 Awb: Wie naar de bestuursrechter wil, moet eerst tegen het ontwerp-besluit zienswijzen indienen (als zo’n zienswijzeprocedure van toepassing is uiteraard). Als advocaat heb ik al verschillende malen mensen moeten teleurstellen vanwege deze fuik; zij wilden beroep instellen tegen bijvoorbeeld een milieuvergunning of bestemmingsplan, maar hadden geen zienswijzen ingediend tegen het ontwerp-besluit. Bijvoorbeeld omdat zij dachten dat het allemaal niet zo’n vaart zou lopen en wel zou overwaaien. Of omdat zij niet zo snel in de procedurele pen klimmen.
Op 14 januari 2021 heeft het Europese Hof van Justitie geoordeeld dat die Nederlandse “personen”-fuik in sommige gevallen in strijd is met het Europees recht, meer in het bijzonder met het verdrag van Aarhus (zaak C-826/18).
Aanleiding: een milieuvergunning voor 855 guste en dragende zeugen
Heel in het kort: B&W van Echt-Susteren hadden een omgevingsvergunning (bouw en milieu) verleend voor de bouw van een nieuwe varkensstal. Het ontwerpbesluit had zes weken ter inzage gelegen. Enkele milieuorganisaties (onder meer Varkens in Nood) waren wél tegen de staluitbreiding, maar hadden géén zienswijzen ingediend. Tegen de verleende omgevingsvergunning stelden zij beroep in bij de Rechtbank Limburg.
Volgens de hoofdregel van artikel 6:13 Awb zouden zij niet-ontvankelijk verklaard moeten worden. De rechtbank had daarbij wat Europeesrechtelijke twijfels. Met name vroeg de rechtbank zich af hoe de fuik van artikel 6:13 Awb zich verhoudt tot het Verdrag van Aarhus. Dat verdrag voorziet in een nagenoeg onbelemmerde toegang tot de rechter in milieu-aangelegenheden. Is zo’n fuik (eerst zienswijzen, dán pas naar de rechter) in overeenstemming met het verdrag? De Rechtbank Limburg besloot daarover – en over enkele daarmee samenhangende onderwerpen – prejudiciële vragen te stellen aan het Europese Hof van Justitie.
Het arrest van het Europese Hof
In het arrest van het Europese Hof van 21 januari 2020 beantwoordt het Hof die vragen. Het Hof is er relatief snel mee klaar. Een verplichte zienswijzenprocedure als toegangsticket tot de bestuursrechter (of andersom: geen zienswijzen, dan geen toegang tot de bestuursrechter) is in ieder geval voor milieuorganisaties en in milieurechtelijke zaken in strijd met het Verdrag van Aarhus.
Dat betekent dat milieuorganisaties niet meer verplicht zijn om eerst zienswijzen in te dienen tegen het ontwerp-besluit. Als zij dat om welke reden dan ook achterwege laten, kunnen zij nog steeds beroep instellen bij de bestuursrechter. Dat klinkt baanbrekend en in formele zin is het dat ook. Ik vraag mij echter af of de praktijk veel zal veranderen. Een actieve milieuorganisatie zal immers in een zo vroeg mogelijk stadium – en dus ook al in de ontwerpfase – de besluitvorming willen beïnvloeden. Het indienen van zienswijzen is daarvoor een prima gelegenheid.
Voor vergunninghouders betekent het arrest van het Hof meer onzekerheid. Een vergunninghouder mocht er immers van uitgaan dat als er geen zienswijzen waren ingediend, er ook geen procedure bij de bestuursrechter volgde. Dat is vanaf 21 januari 2021 dus niet meer vanzelfsprekend. In milieuzaken kunnen milieuorganisaties zich vanaf nu ook voor het eerst in beroep melden.
Cliffhanger 1: alleen voor milieuorganisaties?
De zaak over de varkensstal ging heel specifiek over milieuorganisaties. De beantwoording van die vragen in het arrest van het Europese Hof gaat dan ook over milieuorganisaties, maar daaruit zou kunnen worden afgeleid dat de fuik van artikel 6:13 Awb in milieuzaken ook niet langer geldt voor natuurlijke en rechtspersonen. Wij zullen moeten afwachten hoe de Raad van State hiermee in de praktijk zal omgaan.
Cliffhanger 2: de niet belanghebbende dierenarts
Tegen de omgevingsvergunning voor de varkensstal was ook beroep ingesteld door een dierenarts, vanwege haar subjectieve betrokkenheid bij dierenwelzijn. Dat maakt haar naar Nederlands recht geen belanghebbende; zij woonde 20 km van de varkensstal.
Het Europese Hof oordeelde dat het beperken van het beroepschrift tot enkel “belanghebbenden” niet in strijd is met het Europees recht. Noch het Verdrag van Aarhus, noch enige andere Europese rechtsregel verplicht ertoe om iedereen (dus ook niet-belanghebbenden) in milieuzaken toe te laten tot de bestuursrechter.
Maar uit een wat cryptische overweging in het arrest kan worden afgeleid dat het Europese Hof wel kritisch is over de huidige Nederlandse 6:13 Awb constructie, die erop neerkomt dat niet-belanghebbenden soms wél zienswijzen kunnen indienen, maar daarna – omdat zij geen belanghebbende zijn – niét kunnen procederen bij de bestuursrechter. Het Hof lijkt te suggereren dat een partij die kan deelnemen aan een zienswijzenprocedure, daarna ook terecht moet kunnen bij de bestuursrechter. Ook wat dit aspect betreft zullen wij de jurisprudentie van de Raad van State – en wellicht in een toekomstige zaak van het Europese Hof – moeten afwachten.